Ordenar y medir la tierra, clave para una paz duradera

Por: Andrea López Pinilla

Acceso, formalización y administración de tierras son los principales ejes sobre los cuales se orientan las políticas públicas para reducir la pobreza rural y reactivar el campo.

En 10 años, en Colombia se habrán formalizado siete millones de hectáreas y distribuido tres millones más para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente. De cumplirse esta ambiciosa meta, pactada en el Acuerdo Final de Paz con las Farc, estaríamos hablando de la adjudicación casi de la mitad de las otorgadas por el Gobierno entre 1901 y 2015 (23,3 millones de hectáreas).

Sin duda, la formalización y el acceso son los principales retos en esta materia y así están contemplados en la Reforma Rural Integral (RRI) prevista en ese acuerdo con la guerrilla.

Para Ana María Ibáñez, profesora titular de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes, “cuando una persona tiene tierra, pero carece de títulos de propiedad, los incentivos económicos son un desastre, pues esto hace que no esté dispuesto a invertir en el predio”. Si un campesino construye un sistema de riego y siembra cacao, por ejemplo, y lo sacan del lugar, no podrá recoger los frutos de esa inversión, explica la investigadora. “El proceso de formalización no significa expropiar a los privados, sino reconocer los derechos de propiedad a personas que hoy ocupan la tierra, colonos y la población desplazada”.

Según el estudio “Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra”, realizado por Los Andes en 2014, el 47,7 % de los hogares en el campo no cuenta con títulos. Eso representa una afectación muy grave para el país, pues disminuye y encarece la inversión. De acuerdo con Mauricio Velásquez, profesor asistente de la Escuela de Gobierno de la Universidad, esa informalidad trae graves consecuencias en el momento de pedir un crédito, pues no se puede usar la tierra como garantía; el acceso limitado a los mercados financieros reduce la producción en el predio y, adicionalmente, es restringido en los mercados de arrendamiento de venta.

Otro elemento importante para Colombia, señala Ibáñez, experta en Economía Agrícola y Recursos Naturales, es que, en el marco del conflicto, esa informalidad en la propiedad facilitó el despojo ilegal de tierras por grupos armados ilegales y aumentó la dificultad de los campesinos de defenderse en los casos de restitución.


Del acceso a tierras

Se calcula que cerca del 58 % de los hogares rurales en Colombia no tienen títulos de propiedad de sus parcelas o tienen títulos insuficientes. Las políticas públicas en esta materia en Colombia apuntan a mejorar el acceso de los campesinos y habitantes rurales que carecen de ella. En este sentido se elaboró el Decreto Ley 902 de 2017*, el cual introduce tres mecanismos principales para lograr ese cometido:
1. Crea el Fondo Nacional de Tierras, cuyas fuentes serían: tierras adquiridas o compradas por el Estado para redistribuir, predios en proceso de extinción de dominio y baldíos indebidamente ocupados.
2. Crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO), que permite al Gobierno Nacional identificar la demanda de tierra y priorizar su acceso de acuerdo con las características socioeconómicas y la capacidad de reincidencia; así mismo, la ayuda a focalizar los programas de acceso a tierras.
3. Crea un solo proceso de Ordenamiento Social de la Propiedad para el acceso a tierras de la nación, así como de clarificación de la propiedad, pues en la actualidad existen cerca de 52 procedimientos distintos.

Ana María Ibáñez, quien hace parte de la mesa de expertos que elaboró el ‘Proyecto de ley para el ordenamiento social de la propiedad rural’, conformada por las universidades de Los Andes, Eafit y Externado, señala que la principal falla del procedimiento único es, precisamente, que unifica los procesos de acceso, constitución y tiempos de formalización, tanto para el Estado como para los propietarios.

La apuesta de ordenamiento social de la propiedad representa un cambio de perspectiva en la institucionalidad como sustancial. Busca justamente llegar al territorio como un todo y hacer un barrido de predios a través de la Agencia Nacional de Tierras de los que pueden ser legalizados y titulados, en lugar de que el Estado y los juzgados operen solo con la información que los ciudadanos traen, pidiendo legalizar sus tierras de acuerdo con criterios desiguales”, agrega Velásquez, Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de California.


La administración de tierras

Si el acceso y formalización de tierras afecta fundamentalmente a los hogares, el problema de administrarlas impacta la capacidad del Estado como tal. A través de su gestión, se logra el cobro de impuestos, la distribución de ayudas públicas a campesinos, la protección jurídica de la propiedad, la asignación de viviendas sociales, la elaboración de cartografía para planificación ambiental y el trazado de vías, entre otros. El inconveniente es que la información requerida para este fin no está actualizada. “Lo que el Estado no mide, no es visible para la política pública. No hablamos tenido censo agropecuario por cuarenta años y no tenemos catastro actualizado; ambos son vitales para que el Estado abra los ojos al campo”, indica Mauricio Velásquez.

La medida más importante será poner este panorama viene en camino. Se trata del Catastro Multipropósito, establecido en el documento Conpes 3859 que ya está aprobado.

El Catastro Multipropósito es la herramienta que permitirá que la administración, titulación y gobernanza de las tierras rurales parta desde la disposición y conocimiento real de la situación de los predios y de sus tenedores, ocupantes, poseedores y propietarios. Con esta iniciativa, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el DNP, responsables del proyecto, buscan acabar con la desactualización catastral y las carencias y limitaciones fiscales al crear un sistema de información actualizado y completo, y garantizar la interrelación entre el catastro y el registro de instrumentos públicos para evitar la duplicación de información y trámites.

Otro de los objetivos del Catastro Multipropósito es garantizar la seguridad jurídica de la propiedad (restitución, formalización y titulación). Para el profesor Mauricio Velásquez, este es otro reto central de la política pública, ya que en diferentes regiones del país existen mecanismos informales de asignación de predios, tales como certificaciones expedidas por Juntas de Acción Comunal. “Será labor del Estado incorporar estos mecanismos dentro del sistema legal para brindar derechos de propiedad confiables, como lo hizo, por ejemplo, Estados Unidos, en donde los catastros fiscales fueron incorporados al catastro nacional previo análisis detallado de esos procesos de ocupación”, advierte el experto. Al mismo tiempo señala que este tipo de problemas son bastante comunes en el resto del mundo.

COMBATIR LA POBREZA, UN FIN COMÚN Las distintas iniciativas del Estado buscan reducir la pobreza rural. El Censo Nacional Agropecuario de 2014 reveló que el índice de pobreza extrema multidimensional en el campo fue de 45,7 %, el doble del registrado en las tres veces el urbano, que se situó en el 15,4 %.

Dada la alta incidencia de pobreza en el campo colombiano, este se constituye en el ámbito central del Acuerdo Final de Paz. Por esta razón, el documento incluye medidas para garantizar la formalización de la propiedad, el fondo de tierras que será adjudicado a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, la jurisdicción agraria, la restitución de tierras y los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que beneficiarán a las comunidades rurales ubicadas en las regiones más afectadas por el conflicto.